Řízení školy: Tři způsoby řízení školství – inženýrství, podnikání, nebo zahradnictví?

Publikujeme text, který pro lednové vydání časopisu Řízení školy (1/2018) napsal profesor Arnošt Veselý, vedoucí katedry veřejné a sociální politiky Fakulty sociálních věd UK.

Jsou dva týdny po volbách. Ještě se ani nesešla Poslanecká sněmovna, vláda s důvěrou je v nedohlednu, ale přesto se již spekuluje o tom, kdo by byl tím pravým ministrem či ministryní školství. Padají konkrétní jména. Diskutuje se o tom, jaké by měl mít vlastnosti a zkušenosti. Z debat ale nějak uniká to nejpodstatnější: jakým způsobem by nový ministr nebo ministryně řídili svůj resort. Ukažme si tedy tři základní možnosti, jak lze školství řídit.

Mnoho lidí se stále domnívá, že ministr školství je mocná funkce. Že přijde do funkce a „prostě to zařídí“ (jak kdysi pravilo jedno volební heslo). Možná si to myslí i někteří ministři (či ministryně), když do svého úřadu nastupují. Rychle ovšem zjistí, že pohnout s resortem tak decentralizovaným, konzervativním a rozsáhlým, jako je školství, není vůbec jednoduché. Je důležité mít vize, ale stejně tak je nezbytné vědět, jak jich můžeme realisticky dosáhnout.

Zkušenosti ze vzdělávacích reforem ukazují, že žádné zázračné recepty na řízení školství neexistují. Vždy když přijde někdo s tím, že nějaký zázračný recept má, měli bychom zpozornět; obchodníci s deštěm často dokážou rychle zaujmout a strhnout, ale většinou za sebou nechávají jen spoušť – a voda nikde. Jaké jsou tedy ale jiné cesty? Co může reálně znamenat ono „zařídíme to“?

Myslím, že najdeme v zásadě tři možné způsoby, jak přistoupit k řízení školství. První je tradiční a spočívá ve využití „klasických“ nástrojů, které mají vlády k dispozici, zejména pak financování a regulace. Tento přístup se zakládá na řízení „shora dolů“ a metaforicky jej označuji jako přístup inženýrský. Druhý způsob je naopak založen na řízení „zdola nahoru“ a stojí na představě, že nejlepší je nechat věci plynout s tím, že dobré věci se prosadí samy, pokud jim nikdo nebude bránit. Metaforicky tento přístup označuji jako podnikatelský. Konečně třetí přístup, který metaforicky označuji jako zahradnický, je založen na představě, že dobré věci se musejí prosadit samy odspodu, ale že k tomu, aby se prosadily, potřebují pomoc a podporu „shora“.

Způsob první: Cukrátko a bič aneb Školství jako inženýrství

První přístup, který označuji jako inženýrský, je založen na představě, že školství je nejlepší řídit „seshora dolů“, podobně jako se řídí například resort financí nebo dopravy. Inženýrský přístup spočívá v tom, že politici za pomoci expertů formulují cíle, kterých má být dosaženo (například jak se mají vybírat daně nebo kudy mají vést dálnice). Tyto cíle jsou pak politicky prosazeny a následně realizovány – ideálně bez větších změn proti původnímu plánu. Samozřejmě že inženýrský přístup připouští (někdy naoko, někdy vážně) nutnost konzultací s občany a dalšími zainteresovanými. V jeho jádru je ovšem jasná představa o dělbě odpovědností: „ti nahoře“ (politici a částečně experti) jsou odpovědní a rozhodují, „ti dole“ realizují. Protože součinnost „těch dole“ nejde vždy plně předpokládat, je potřeba ji zaručit či vynutit určitými nástroji, případně i za cenu jistého nátlaku.

Inženýrský přístup ve školství má v České republice stále mnoho zastánců, a to i přesto, že oblast školství je v České republice velmi výrazně decentralizovaná. „Centrum“ (tedy Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) má totiž stále dva klíčové nástroje, kterými ovlivňuje to, co se odehrává ve školách. Prvním je financování, druhým možnost regulovat školské prostředí prostřednictvím zákonů, vyhlášek či metodických pokynů (a zároveň kontrolovat plnění této regulace).

Financování a regulace jsou nástroje řízení školství, které se velmi osvědčily ve vytváření vzdělávacích systémů tak, jak je dnes v Evropě známe. Právě díky těmto nástrojům se během krátké doby podařilo vytvořit složitou strukturu veřejných škol, které poskytují státem garantovanou kvalitu vzdělávání pro všechny. Díky nim má náš vzdělávací systém jistou logiku, řád a splňuje standardy napříč školami. Díky tomu je přehlednější, srozumitelnější a do jisté míry i spravedlivější než vzdělávací soustava v zemích, kde školství vznikalo odspoda (například v USA).

Financování a regulace se ukázaly jako mocné nástroje, protože pracují se silnými faktory lidské motivace. Financování funguje jako „cukrátko“, regulace jako „bič“. Lidé se přirozeně snaží hledat odměnu a vyhnout se trestu. Pokud někomu slíbíte za určitou práci patřičnou odměnu, máte podstatně vyšší pravděpodobnost, že skutečně práci odvede, než když vše necháte jen na něm. Stejně tak lze předpokládat, že příkazy, jejichž neuposlechnutí je nějak potrestáno, budou lidé většinově respektovat.

Vzhledem k účinnosti financování a regulace není překvapivé, že jde o velmi populární nástroje a zpravidla o první volbu, když dostane ministr či ministryně otázku, „jak to zařídit“. Zvláště pak konvenují těm, kteří mají blízko k inženýrskému způsobu řízení. Financování škol a platy učitelů stojí v agendě pravidelně na jednom z prvních míst. Stejně tak se nadcházející ministr či ministryně často shánějí po tom, co je nutné „legislativně změnit“. Financování a regulace mají totiž – kromě relativně vysoké účinnosti – ještě jednu další výhodu: dobře se „prodávají“. Jsou zpravidla jasné, srozumitelné a dobře viditelné. Spolehlivě se na nich získávají politické body. Všimněme si, že úspěch ministra se často poměřuje tím, kolik toho „dokázal prosadit“. Tím se často míní právě počet regulací, které zavedl (přestože se dnes hodně hovoří o tom, jak je důležité snížit zátěž škol, nevím o tom, že by někdo byl kladně hodnocen za to, „kolik toho dokázal zrušit“).

Inženýrské, hierarchické řízení, založené na cukrátku a biči, má ovšem – alespoň v oblasti školství – velmi podstatné omezení. Jak si postupně začínají všímat i politici, kvalitní vzdělávací systém je v první řadě dán kvalitními učiteli a řediteli (abych byl spravedlivý a zamířil i do vlastních řad, i výzkumníkům trvalo „odhalení“ této triviality hodně dlouho). Sebelepší plány na zlepšení vzdělávání selžou, pokud je nepřijmou za své ti, kteří jsou „v první linii“, tedy učitelé, žáci a rodiče.

Metoda cukrátka a biče, založená na povzbuzování a kontrole, je přitom účinná jen do jisté míry a zdá se, že její efektivita stále klesá. Je tomu tak proto, že vnější motivace (tedy „cukr a bič“, označovaná též jako motivace 2.0) je účinná při rutinních a nudných činnostech. Pro kreativní, nerutinní činnosti je potřeba vnitřní motivace (motivace 3.0)[1]. Vnitřní motivace spočívá v tom, že děláme to, v čem nacházíme smysl, protože nás to vnitřně baví a uspokojuje. Vnitřní motivace ale předpokládá autonomii, která je v rozporu s řízením prostřednictvím rozsáhlé regulace.

Nemám pro to žádná data, a tak následující tvrzení předkládám jen jako hypotézu, ale domnívám se, že inženýrský přístup k řízení konvenuje především těm učitelům a ředitelům, kteří chápou učitelství jako zaměstnání spíše než profesi (tedy nerutinní povolání s širším přesahem). Ti, kteří chápou učitelství jako poměrně rutinní zaměstnání, budou s větší pravděpodobností inklinovat k inženýrskému přístupu řízení. Ostatní budou preferovat jiné přístupy.

Způsob druhý: Nechte to být aneb Školství jako podnikání

Inženýrský způsob řízení má kromě problému s motivací ještě jeden zásadní problém, který de facto vedl k tomu, že se od něj začalo v mnoha zemích upouštět. Tím je, že potřeby i názory jednotlivých učitelů, žáků i rodičů jsou velmi různorodé a je velmi těžké, respektive nemožné, všechny předvídat a adekvátně na ně plošně a z centra reagovat. Minimálně od 90. let 20. století začalo být zřejmé, že příliš centralizované systémy podvazují vzdělávací inovace a nereagují na poptávku a potřeby žáků a škol.

Mnohé země, Česká republika mezi nimi, tak podstoupily výraznou decentralizaci a zvýšily autonomii škol. Decentralizace probíhala v době, kdy vrcholila víra v neviditelnou ruku trhu (nejen u nás, ale ve většině vyspělých zemí světa). Snaha řídit z centra byla ztotožňována s diskreditovaným socialistickým plánováním. Věřilo se, že nejlepší věci se prosadí samy od sebe „odspodu“, z úrovně škol. Bylo důležité, jak se tehdy tvrdilo, aby vznikla dostatečná konkurence mezi školami. Otevřel se tak prostor pro soukromé a alternativní školy a začal se formovat přístup k řízení školy, který metaforicky označuji jako podnikatelský.

Když říkám „podnikatelský přístup k řízení“, mám na mysli podnikání v nejlepším slova smyslu – aktivitu podnikavých lidí, kteří mají nápady a snaží se je prosadit v konkurenčním prostředí (nikoli jen za účelem finančního zisku). Podnikatelský přístup k řízení je založen na názoru, že od státu (ztělesněného především v MŠMT) nelze nic moc čekat, rozhodně ne nic inovativního. Úkolem státu je věci nekomplikovat, „nechat nás být“ a „především neškodit“. Má za úkol vytvořit stabilní prostředí, ve kterém se rodiče a žáci sami rozhodují, co chtějí studovat a jak. Pak začne fungovat princip nabídky a poptávky. Podobně jako v podnikání: ti, kdo nejsou dostatečně inovativní a nereagují na poptávku, musejí vyklidit pole.

Podnikatelský způsob nevytlačil do té doby převládající inženýrský způsob řízení. Jak jsme si již řekli, stát si ponechal dva klíčové nástroje – financování a regulaci – a nikdy nedopustil, aby se vzdělávání řídilo jen podle nabídky a poptávky. Nicméně decentralizace, zvyšující se autonomie škol, svobodná volba školy a další nástroje spadající do podnikatelského řízení měly bezesporu na vývoj českého školství po roce 1989 podstatný vliv. Nemusíte se mnou souhlasit, ale dle mého názoru většina pozitivních inovací v oblasti školství vznikla odspodu, nikoli seshora. Byly to školy, neziskové organizace i některé komerční organizace, které přispěly k pozitivním změnám ve školství. 90. léta 20. století byla obdobím nadšenců. Mnozí učitelé a ředitelé pracovali s obrovským nasazením sedm dní v týdnu, byť finanční ohodnocení bylo mizerné. Autonomie na mnohé zafungovala skvěle.

Podnikatelský způsob k řízení má ovšem i podstatná negativa. Jedním z nich je nevyhnutelná chaotičnost. Autonomie vede k různorodosti, nepřehlednosti, k neustálé změně a potřebě stále získávat nové informace. To je časově náročné a v praxi komplikované. Školní vzdělávací plány mohou být značně odlišné škola od školy; mám silné pochopení pro rodiče, kteří na to nadávají, když se stěhují a jejich děti musejí změnit školu. Obecně tato různorodost může vést k pocitům odcizení, které mohou zase vyvolat touhu, aby to stát „více řídil“. Není náhoda, že v mnoha zemích (například ve Švédsku) byly vzdělávací systémy, decentralizované v 90. letech, znovu centralizovány.

Podnikatelský způsob má ovšem však ještě jeden, zásadnější problém: způsobuje a prohlubuje nerovnosti. Podnikatelský způsob skvěle funguje pro ty, kteří mají kompetence, motivaci, moc a finanční prostředky. To platí, jak pro školy, tak rodiče. Aktivní a úspěšné školy přitahují aktivní a úspěšné žáky. Svou „zvýhodněnost“ dokážou školy zvyšovat i jinak. To jsme dobře viděli u projektů ESF: jsou to většinou právě aktivní školy, které žádají – a uspívají – v žádostech o finanční podporu. A jak víme již z Bible, „každému, kdo má, bude dáno a přidáno; kdo nemá, tomu bude odňato i to, co má“ (Matouš 29).

Problémy, které přináší podnikatelský způsob, začaly být viditelné teprve nedávno. Dorostly děti silných populačních ročníků a zároveň u určité skupiny těchto rodičů výrazně vzrostly – a změnily se – požadavky na to, co očekávají od škol. V kombinaci s  ekonomickou prosperitou to vedlo – a stále vede – k růstu inovativních soukromých škol. Problém není v těchto školách samotných, ale v obavě, abychom postupně nesměřovali k systému, kdy se soukromé alternativy stávají první volbou těch, kteří si to mohou dovolit. Nejde však jen o veřejné versus soukromé školy. I uvnitř veřejného školství dochází ke stále jasnějšímu členění na dobré a špatné školy. Jak ukazují data, rozdíly mezi veřejnými školami se stále zvyšují.

Způsob třetí: Budování kapacit aneb Školství jako zahradnictví

Řízení výhradně shora se tedy přežilo, ale nechat věci plynout jen tak také není šťastná strategie. Máme tedy ještě nějakou jinou možnost? Věřím, že ano. Jde o jistou kombinaci řízení „shora a zdola“. Ovšem samozřejmě ne tak, že prostě zkřížíme inženýra a podnikatele (to je mimochodem asi nejhorší možný scénář, který mě napadá). Jde o kvalitativně zcela jiný přístup k řízení, vycházející ze zcela jiných předpokladů.

Inženýrský přístup se zakládal na představě, že lidé (učitelé, ředitelé, rodiče, žáci) nemají dostatečné kompetence ani motivaci a že je třeba vždy je nějak navést, kontrolovat a vykolíkovat prostor, ve kterém se mají pohybovat. Naproti tomu podnikatelský přístup vycházel z představy, že lidé (učitelé, ředitelé, rodiče, žáci) nejlépe vědí, co mají dělat, a že pokud budou mít skutečnou autonomii, budou spontánně podávat nejlepší výkony. Dnes víme, že žádný z těchto předpokladů zcela neplatí. Autonomie je sice nutnou, ale nikoli postačující podmínkou pro optimální jednání a rozhodování. Lidé jsou racionální pouze do jisté míry.

Nejnovější poznatky kognitivní vědy a behaviorální ekonomie ukazují, že člověk není homo economicus, jak tvrdila neoklasická ekonomie, ale homo sapiens (můžete opět říci, že to je trivialita, ale v rámci současné ekonomie to byl obrovský objev a zásadní změna)[2]. Rozhodujeme se a jednáme často na základě emocí, stereotypů nebo rutiny. Někdy dokonce i víme, že naše jednání není úplně racionální, ale přesto nejsme s to jej změnit. Behaviorální ekonomie v této souvislosti hovoří o „postrčení“ či „pošťouchnutí“. Někdy není třeba věci zakazovat či přikazovat, ale stačí je jen trochu přeuspořádat. Trápí vás například to, jak se děti ve škole stravují? Jak ukázaly experimenty, není nutné hned dětem zakazovat sladké. Pouhé přeuspořádání jídla v jídelně (například přesun dezertů na hůře viditelné místo) může vést k zásadní změně toho, co si děti vezmou. A přitom jim stále zůstává svobodná volba. Existují desítky příkladů, jak malé změny v tzv. architektuře výběru vedou k zásadním posunům.

Ve vzdělávání byla behaviorální ekonomie aplikována relativně málo. Určitě by stálo za to zamyslet se například nad tím, jak bychom mohli „pošťouchnout“ učitele a ředitele k tomu, aby více a lépe komunikovali s rodiči i mezi sebou navzájem. Obecně platí, že fungují hlavně jednoduchá a „nízkoprahová“ vylepšení. Úkolem centra není tato vylepšení přímo vymýšlet, ale napomáhat jejich vzniku a šíření. V některých zemích například nedávno vznikly tzv. laboratoře veřejné politiky (policy labs). Ty fungují na centrální úrovni, ale jsou do značné míry nezávislé na státní správě. V úzkém kontaktu a ve spolupráci s lidmi „v první linii“ (v oblasti školství tedy s učiteli, řediteli a rodiči) navrhují, realizují a následně vyhodnocují možné dílčí změny v praxi. Tyto „laboratoře“ jsou zatím i ve vyspělých zemích ve stadiu zrodu a v České republice o nich slyšel málokdo. I u nás samozřejmě dochází k mnoha inovacím, zpravidla je ovšem nikdo nepodněcuje, nevyhodnocuje a nešíří.

Často ale dílčí změny a „pošťouchnutí“ nestačí. Vzdělávání je velmi rozsáhlá oblast. Když sečteme žáky a studenty od mateřských po vysoké školy, zjistíme, že v České republice se právě vzdělávají skoro 2 miliony žáků a studentů a máme přibližně 145 000 pedagogů. Studenti, rodiče a učitelé vždy musejí být na prvním místě – ale skutečně ovlivnit takové množství jednotlivců není vůbec jednoduché. Bez zvýšení jejich motivace a dovedností ovšem jakákoli snaha o změnu narazí.

V této souvislosti se v angličtině používá pojem „budování kapacit“ (capacity building). Tím se rozumí zvyšování těch schopností a kompetencí jednotlivců, institucí i celého vzdělávacího systému, které pomáhají k efektivnějšímu učení každého žáka. „Logika“ budování kapacit a podpory inovací zespodu je zásadně odlišná od inženýrského i podnikatelského způsobu. Ponechává učitelům, ředitelům, studentům i rodičům autonomii, ale zároveň nerezignuje na to, jak jednají a jak se rozhodují. Tento přístup k řízení označuji metaforicky jako zahradnický. Dobrý zahradník se pečlivě stará o květiny či stromy: zalévá, zkypří půdu či zastřihne, když je třeba. Snaží se vytvořit co nejlepší prostředí pro to, aby rostliny i stromy dobře rostly. Zároveň ale ví, že nejde příliš „tlačit na pilu“ a že květiny musejí vyrůst samy, až přijde jejich čas. Nedá se to uspěchat a rozhodně neplatí, že když budete květiny dvakrát častěji zalévat, porostou dvakrát rychleji. Dobrý zahradník někdy musí provést i větší změny: přesadit květiny, když je jim květináč již malý, nebo zasadit nové stromy a vykopat uschlé. Ale to není příliš časté a děje se tak, jen když je to nutné. Zahradník se snaží své keře a stromy zušlechťovat a zvyšovat jejich odolnost. Zároveň ale ví, že přírodu má pod kontrolou jen do jisté míry, a nesnaží se s ní bojovat. Respektuje ji a jen se jí pokouší kultivovat.

Když jsme s kolegy před asi pěti lety začali používat pojem „budování kapacit“ nebo „zvyšování kapacit“ (přivezli jsme si ho hlavně z kanadského Ontaria) jako odlišný způsob k řízení, varoval jsem před tím, aby nebyl „ukraden“ pro jiné (zejména inženýrské) účely. Rychlým pohledem na internet se obávám, že se tak do jisté míry stalo: pod budováním kapacit se někdy rozumějí i věci, které s původní myšlenkou nemají nic společného. Můžeme tedy zkusit říkat tomuto přístupu jinak: například kultivace prostředí ve vzdělávání.

Jak získat a udržet zahradníka…

Aby bylo jasno: nesnažím se tvrdit, že zahradnický přístup k řízení je jediný možný. Dobrá vzdělávací politika vyžaduje vždy kombinaci inženýrství, podnikání a zahradnictví. Inženýrský přístup není vždy špatný. Například sběru dat ve školství by rozhodně prospěla změna a jistá „optimalizace“, kterou lze klidně provést do značné míry shora dolů. Tvrdím pouze, že současné nastavení politiky je výrazně vychýleno směrem k inženýrskému způsobu, který je stále méně účinný ve většině otázek, které jsou ve školství klíčové. Pořád se mu dostává obrovské popularity a zastánců „utahování šroubů“ máme mnoho. Nemyslím si také, že podnikatelský způsob je správnou alternativou. Kromě toho, že přispívá ke vzdělávacím nerovnostem, nahrává i argumentům inženýrů.

Inženýrský i podnikatelský přístup mají a vždy budou mít svoji roli. Každé řízení je kombinací inženýrství, podnikání a zahradnictví. Jde o to najít dobrý mix. Mé obavy pramení z toho, že ve skupině lidí, kteří mají ambice řídit školství, vidím velmi mnoho inženýrů, o něco méně podnikatelů, ale skoro žádné zahradníky. Samozřejmě to myslím jen metaforicky, preference určitého přístupu nutně nesouvisí s vykonávanou profesí – největším „inženýrem“ na MŠMT byl psycholog (ano, mám na mysli ministra Dobeše).

Problémem zahradnického přístupu je, že není politicky atraktivní. Jeho výsledky zpravidla sklidí jiní. Zatímco inženýr může do médií hlásat, jaké všechny zákony, vyhlášky a nařízení zavedl, zahradník může reagovat jen tím, že „zalévá a podporuje“. Hrozí mu, že bude obviněn z malé aktivity. I zahradník tedy potřebuje podporu – od učitelů, ředitelů, rodičů. Jedině tak může být dosazen do úřadu a přežít.