Bez spádové oblasti může být přes 10 procent škol. Ne vždy je to problém

Různorodé podmínky, ve kterých školy fungují, ovlivňují podobu spádových oblastí, přestože z pohledu školské legislativy se jejich formování řídí stejnými pravidly. Odlišnosti ve formování spádových oblastí ve velkých městech nebo na venkově mohou podle geografů Silvie Rity Kučerové (S. R. K.) a Petra Meyera (P. M.), kteří působí v rámci Centra geografie vzdělávání a vzdělávání v geografii (GEOEDU) na katedře geografie UJEP, vést k odlišným problémům či rizikům. Jsou ale přesvědčeni, že kdyby se podařilo hlavolam spádových obvodů dobře poskládat, bylo by možné se řadě z nich vyhnout.

Text: Radka Hrdinová
Foto: Kateřina Lánská

Nikdy nebudou spokojeni všichni

Nastavení spádových oblastí podle výsledků vašeho výzkumu může vést v rozdílných lokálních podmínkách k odlišným problémům či rizikům. Co tím myslíte?

S. R. K.: Formování spádového obvodu není jednosměrný proces. Ovlivňují jej podmínky v obci, kvalita jednotlivých škol, které mají dopad na volbu školy ze strany rodičů. Tedy nabídku a poptávku, ale také širší prostředí mikroregionu určované například silniční sítí, trasami autobusových linek. Vstupuje do toho řada aktérů. Je to opravdu spletené klubko.

P. M.: Jde opravdu o mnohosměrné ovlivňování. Spádové obvody se utvářejí nejen shora od zřizovatele, který se snaží zajistit pro své školy hlavní zdroj, tedy žáky, ale i zespodu. Nejsou vždy stabilní, mění se podle různých hledisek, například s výstavbou v obci, ale také na základě tlaku rodičů, kteří mají velký zájem o konkrétní školu.

Je český vzdělávací systém, který umožňuje volbu školy a zároveň staví na spádových obvodech, ve srovnání se zahraničím výjimečný?

P. M.: To je složitá otázka, protože podmínky pro fungování vzdělávacích systémů se těžko srovnávají. Záleží například na tom, jak velká jsou sídla v zemi, jak velké mají dojezdové vzdálenosti, na struktuře škol nebo na legislativě.

S. R. K.: Obecně jsou využívána obě možná řešení volby školy. Jsou vzdělávací systémy, které volbu školy umožňují i které ji neumožňují. V určování spádových oblastí škol podle trvalého bydliště Česko také není unikátní, na druhou stranu existují i státy, které umožňují ještě větší volnost výběru. V čem Česko unikátní je, to je roztříštěná síť škol, která odpovídá síti osídlení. Máme 6200 obcí. Tak roztříštěnou samosprávu v poměru k počtu obyvatel má v Evropě už jedině Francie. Tomu odpovídá velký počet škol, o jejichž vzniku a zániku rozhodují právě nejčastěji obce. Ve srovnání se zahraničím má i ředitel školy obrovské kompetence.

Je pro obce určování spádových obvodů výhoda, nebo je to spíš pro zlost?

P. M.: Nestává se, že by byli spokojeni všichni. Například část rodičů je hodnotí pozitivně, protože jim zajišťují místo na škole v blízkosti bydliště. Další je budou kritizovat, protože omezují jejich volbu školy. Pokud by jejich spádový obvod odpovídal jejich volbě, byli by ale spokojení. Z pohledu zřizovatele generuje problémy trvalé bydliště. Stěžují si, že „nevidí“ ve statistikách děti, které nemají v obci trvalé bydliště, a pak se najednou u zápisu potýkají s neplánovaně vysokými počty příchozích žáků. 

Ze zákona ovšem mají obce povinnost „svým“ dětem místo ve škole zajistit. Jak časté je, že obec spádovou oblast nemá, tedy že k žádné škole nepatří?

P. M.: Z pohledu zákona tuto povinnost opravdu mají, praxe je ale jiná. Třeba na venkově se nezřídka setkáváme se situací, kdy obce nemají spádovou oblast smluvně ošetřenou. Žáci tradičně chodí do školy ve vedlejší obci, ale není to nijak právně ošetřeno. Takových obcí může být podle našich odhadů mezi deseti a dvaceti procenty, není to tedy nijak zanedbatelná výjimka. Některé z nich se i snažily domluvit se a smlouvu uzavřít, ale nepodařilo se to – nebyly tam dobré vztahy. Obce v okolí měly naplněnou kapacitu nebo si daly jako podmínku, že budou dostávat pravidelné příspěvky do obecního rozpočtu. 

Silvie Rita Kučerová

To je dost vysoké číslo.

P. M.: Jde o odhad. Nemluvili jsme se všemi a také ne všichni jsou sdílní. Nemusí to být ani jejich vina, že spád nemají. Tady je velký rozdíl mezi venkovem a městem. V mediálním prostoru se obvykle o spádových oblastech hovoří z pohledu města, kdy jde o přidělení částí města ke škole. Na venkově jde hodně o komunikaci mezi místními samosprávami. Když jim spádovou oblast sousední obec vypoví, nemají moc prostoru s tím něco udělat, musí hledat jiného smluvního partnera. Ta jiná škola ale může být už zase hůře dostupná, vzdálenější. V zákoně tedy povinnost zajistit místo ve škole mají, ale to ještě neznamená, že to je vždy dodržováno.

S. R. K.: Venkov odjakživa fungoval na neformálních vztazích. Funguje na setrvačnosti a tradici, děti chodí do školy tam, kam chodily jejich rodiče. Dokud místo je, nikdo to neřeší. Část těchto obcí ale může být opravdu ohrožená, především obce v oblastech, které jsou atraktivní pro bydlení a snadno dostupné z velkých měst. Nemyslím samotné suburbium, to je případ sám pro sebe, ale například i okolí měst jako Benešov nebo Turnov, kde se tradiční vztahy proměňují, jak se do oblasti stěhuje více a více lidí. 

Jaké obce jsou tedy nejvíce ohrožené? Dá se to specifikovat?

S. R. K.: Často to nastává ve vztahu mezi centrem nějakého regionu, tedy malým nebo středně velkým městem, a vesnicemi v jeho okolí, kde školy nejsou a žáci jsou zvyklí jezdit do města. Když pak ve městě dojde k populačnímu výkyvu, žáci z venkova nemají kam jít, protože další školy v sousedství mají svůj spádový mikroregion a jsou také naplněné. Populační vývoj byl v Česku dlouhou dobu sestupný a žáků bylo spíše málo, pak se ale porodnost mírně zvýšila a problémy s nedostatkem míst v některých školách se začaly objevovat. Navíc, jak se lidé stěhují a záměrně či nezáměrně nepřehlašují trvalý pobyt, nemusí se to ve statistikách projevit a právě tam, kde nemají spádovost, se problém rozhoří. Na periferním venkově takové problémy časté nejsou, místo pro tři nebo čtyři žáky z vedlejší obce se obvykle najde. 

Stavět na zelené louce není řešení

Není řešením školu postavit? 

S. R. K.: V suburbárních oblastech, kde se populace někdy i zdvojnásobila nebo ztrojnásobila, spíše vidíme zvyšování kapacity už existujících škol, nástavby, škola se rozšiřuje o 2. stupeň. Postavit novou školu je finančně náročné i v těchto podmínkách, ale hlavně v dnešní době se už nové školy prostě nezakládají, školská síť je saturovaná. Na venkově není často ani pravidelný přísun prvňáčků tak, aby se kvůli tomu vystavěla na zelené louce dlouhodobá investice.

Jak to obce řeší? Nechávají to na rodičích?

S. R. K.: Většinou se to snaží řešit individuálně. Venkov je o dojíždění, maminky se stávají taxikářkami. Na druhou stranu jde většinou o pár dětí, místo pro ně se nakonec někde najde.

Jak efektivní je za těchto podmínek systém spádových obvodů na venkově, kde bojují s nedostatkem žáků, ale třeba i kvalifikovaných učitelů? Vyplatí se malé školy udržovat?

S. R. K.: Diskuse o efektivitě vzdělávacího systému v souvislosti s velikostí školy se vede v USA od 30. let a v Evropě minimálně od 2. světové války. Střídala se období, kdy stát nechával velikost školy na místních aktérech, a období centralizace. Nebyla to přitom jen otázka socialistického bloku, ale v západních zemích se od 60. let 20. století slučovaly školy s tím, že se děti budou dovážet a stát ušetří. Debata o tom stále běží, například z hlediska finančních úspor je to diskutabilní. Ano, ušetří se na provozu, ale podle mnoha studií to má obrovské nefinanční dopady na prostor, na komunitu, na vůli lidí vracet se do obce, kde se narodili, ale od šesti let tam prakticky nežijí. Kolem školy se formuje sociální život, pro obec je to prestiž, symbol. Nedokážu to posoudit z hlediska kvality vzdělávání, ale kdyby se měla zredukovat školská síť, obávám se, že tím výrazně snížíme kvalitu života na venkově. Mladí lidé školu potřebují a potřebují ji mít blízko. Obci bez ní chybí jedna ze základních služeb a periferie budou ještě více neatraktivní.

Na co si v souvislosti s rozdělením spádových oblastí obce nejvíce stěžují?

S. R. K.: Na úvod bych řekla, že jakékoli snahy o reorganizaci aktivit prostoru „shora“ jsou v Česku velmi nepopulární. Je v tom specifické dědictví komunistického režimu, ale lidé jsou hákliví a opatrní na to, když chce někdo omezovat jejich kompetence. Například právě slučování škol, ať už by bylo při pohledu zvenku racionální, by bylo politicky obtížně průchodné. Venkov si prošel střediskovou soustavou obcí a masovým rušením a slučováním všeho – od národních výborů přes školy a prodejny potravin a bude to ještě dlouho vnímat jako křivdu.

Petr Meyer

Na jaké potíže v souvislosti s určováním spádových obvodů obce nejvíce narážejí?

P. M.: Problém, který je podle našeho zjištění společný všem regionům a všem obcím (včetně těch, které školu nemají), je komunikace. Týká se to i všech ostatních aktérů, například rodičů. Jinak se ale překážky, na které naráží zřizovatelé ve městech a na venkově, příliš nepotkávají.

Co je tedy typické pro určování spádových obvodů ve městech?

P. M.: Obecně z toho, co zatím víme, je opravdu častý problém komunikace. Stěžují si na ni rodiče, zřizovatelé i školy, všichni aktéři ve vzdělávacím systému. Pak je to vymezení hranice spádových obvodů, což je typický problém městských škol, který se prakticky netýká venkova. Kritika vymezení spádových obvodů souvisí s odhadem kapacity škol, s jejich popularitou a s dalšími místními podmínkami. Tam se zřizovatelé musí vyrovnat se zápisovou turistikou na jedné straně a na druhé straně s tím, že se přijetí dožadují rodiče dětí, se kterými se nepočítalo – ve spádové oblasti reálně bydlí, ale nemají tam trvalé bydliště.

Z čeho vychází nespokojenost s komunikací, kterou jste zaznamenali? A vidíte nějaké řešení?

P. M.: V této oblasti je řešení možná nejjednodušší. Nespokojenost pramení z velké části z přesvědčení, že když obec něco dělá patnáct let stejně, všichni to vědí. Stačilo by dát včas vědět všem, kterých se to týká, včetně rodičů prvňáčků. Někteří z nich ani nevědí, že si mohou školu vybírat. Stát by měl stejně jako obce najít cestu, jak lépe informovat o fungování vzdělávacího systému, například přes mateřské školy. Totéž se ale týká i zřizovatelů ve vztahu k ředitelům škol. Část z nich ředitele k rozhodování o spádových oblastech nepozve. Že došlo ke změně se mohou dozvědět třeba až před zápisem a zřizovatel nemá možnost zjistit, jak jeho rozhodnutí vypadá při pohledu ze školní praxe.

S. R. K.: Na jednu stranu se to jeví jako snadno řešitelné, ale je potřeba dávat pozor na to, aby snaha lépe komunikovat nesklouzla ke zbytečné byrokracii. Uvedu příklad úplně mimo školství – na malé vesnici, kde se všichni znají, kdyby přišlo třeba „shora“ příkazem, že všichni musí mít jmenovku na dveřích, budou to považovat za zbytečnost a vyhozené peníze.

Rozhodujme se na základě dat

Jak by tedy formování spádových obvodů mělo z pohledu zřizovatele vypadat, aby si za to nevysloužil kritiku ze všech stran?

P. M.: První krok je udělat revizi vstupních dat. Podívat se, jak je na tom obec s počty dětí, jak jsou na tom další obce v okolí, jestli mají vlastní spádový obvod. Vzít v úvahu dopravní obslužnost, zvážit přetlak nebo nedostatek žáků ve stávajících spádových oblastech, poradit se s řediteli škol, díky tomu zřizovatel školy v předstihu lépe odhadne problémy, na které může určení spádového obvodu v praxi narazit.

Jak často podle vašich zkušeností zřizovatelé spádové oblasti mění? 

P. M.: To je různé, jde o rozhodnutí konkrétních lidí. Někde spádové oblasti revidují jednou za pět let, jinde pravidelně každý rok. Souvisí to s populační velikostí sídla – kde je více škol a více obyvatel, je dynamika procesů, které mají na formování spádových oblastí vliv, větší. Mluvíme tedy o Praze, o krajských městech. U okresních měst se setkáváme se změnou v delším časovém horizontu.

A venkov?

P. M.: Pokud odhlédneme od suburbií, nebývá na venkově vývoj nijak dynamický a to se týká i spádových oblastí. Nehrají tam roli stejné aspekty jako ve městě. Například volba školy je mnohem více než ve městě omezena geograficky, když je to do další školy pět kilometrů, je to jiné než ve městě. Spádové oblasti jsou výsledkem uzavírání smluv mezi obcemi, což závisí na komunikaci mezi nimi. Obvykle se řeší ve chvíli, když obec musí bojovat o přežití školy a je třeba najít v okolí žáky, kteří by mohli její kapacitu naplnit. Zmiňovali jsme tu také problém obcí, které spádovou oblast nemají, ale jsou zvyklé děti posílat do vedlejší obce, kde pro ně najednou nemají místo. Obec, která nemá uzavřenou smlouvu, se nemá jak právně bránit.

Jak by podle vás měli zřizovatelé postupovat, aby spádové oblasti vyhovovaly co nejvíce aktérům – od obce, přes školy až po rodiče?

P. M.: Řada zřizovatelů bere formování spádových oblastí spíš jako administrativní povinnost, perspektivou ostatních aktérů, rodičů, ředitelů, ale i jiných zřizovatelů, se jednoduše nezabývají. Další k tomu přistupují jinak, dávají si záležet na tom, aby získali co nejvíce informací ze všech stran. Není to jednoduché – zatímco pro jednoho je důležité, aby spádový obvod jeho dítěti zajišťoval místo v nejbližší škole, další je nespokojený, protože jeho dítě nepatří do spádové oblasti školy, kterou by pro něj chtěl. Některé školy, které nejsou tolik rodiči preferované, ty oceňují, že jim spádový obvod zajišťuje dostatečný počet žáků. Jiné školy, které jsou například specializované (např. na environmentální nebo sportovní zaměření nebo podle zásad alternativní pedagogiky), vidí ve stávajícím systému spíše bariéru a preferovaly by takový mechanismus přidělování žáků, který by umožnil přijímat žáky, kteří projevili o školu zájem právě z důvodu profilace, tedy z jiného důvodu než pouhé blízkosti školy. 

Je to dobře? Jak například ovlivňuje volba školy nerovnosti v přístupu ke vzdělávání?

P. M.: Výzkumy z posledních zhruba dvacet let se kloní k tomu, že volnost vede k větší segregaci – etnické, rasové, v zaměření na výkonnost. Není to jen u nás, ale především v jiných zemích, jako je například Británie a Švédsko. Je to logický výsledek, ale jestli je to dobře, nebo špatně, to teď nehodnotíme.

Co udělat, aby spádové oblasti do budoucna co nejlépe odpovídaly potřebám co nejširší skupiny lidí?

P. M.: Efektivní plánování je v současnosti opravdu obtížné, v posledních letech ale nejistot přibývá, třeba i s ohledem na ukrajinské děti. Kdo ví, kolik jich tu bude za pět let? Snažil bych se získat co nejlepší data pro ty, kdo spádové oblasti na úrovni obcí plánují. Oni svému regionu rozumí nejlépe. 

Jak to udělat, aby spádové oblasti odpovídaly potřebám co nejširší skupiny lidí?

S. R. K.: Postupovat úplně stejně tak, jak má fungovat jakékoli strategické plánování v území. Uvědomovat si, že nikdy nebudou všichni spokojení a nikdy nepůjde vyhovět všem. Ale proces by se neměl dělat někde potajmu, mělo by se o něm veřejně mluvit tak, aby měl každý možnost si udělat názor a vyjádřit se. Je časově i organizačně náročné, aby různé zájmové skupiny mohly vyjadřovat své vize a přání, ale pokud se úkolu zhostí jeden nebo úzká část aktérů bez transparentní komunikace s ostatními, povede to vždy jen k prosazení zájmu jedné strany, pocitu nespravedlnosti a v důsledku pak k záměrnému obcházení systému. 

Klub zřizovatelů je v období 1. 4. 2022 – 31. 3. 2024 financován z programu Active Citizen Fund v rámci projektu Lepší školy v obcích a městech.