Dávají hodně, nebo málo? Obce, jako důležití hráči financování vzdělávacího systému

Přečtěte si analýzu financování regionálního vzdělávání v obcích včetně rozboru vývoje výše „prostředků plynoucích za dítětem a žákem“ ze strany obcí v čase a v území. Celý dokument v pdf si můžete stáhnout ZDE nebo jej společně s dalšími analytickými materiály EDUin najdete v sekci Analýzy a podklady.

Shrnutí závěrů a doporučení vyplývající z analýzy

• Otázka celkového objemu veřejných prostředků mířících do vzdělávání a školských služeb je jedním z klíčových témat posledních let. Kromě velmi diskutované problematiky financí mířících do škol primárně na odměňování pedagogů či nepedagogických pracovníků spojených se zajištěním výuky, však existuje další významný zdroj veřejných prostředků, které mají za cíl zajistit především provoz škol a podmínky pro jejich fungování. Jde o příspěvek zřizovatele na provoz škol. Těmi jsou v případě veřejných mateřských a základních škol a souvisejících školských zařízení primárně obce, přičemž právě na ty se zaměřuje tato analýza.
• V roce 2012 došlo v rámci určení výše příspěvku zřizovatele na provoz škol k zavedení nového kritéria „počet dětí MŠ a žáků ZŠ navštěvujících školu zřizovanou obcí“ do propočtu podílu obcí na procentní části celostátního hrubého výnosu sdílených daní (RUD). Od roku 2013 se tedy „prostředky plynoucí za dětmi a žáky“ na provoz škol odvozují od celkového objemu sdílených daní pro všechny obce v České republice, resp. od výše koeficientu kritéria počtu dětí a žáků navštěvujících školu zřizovanou obcí. Během let 2013-2017 byla výše tohoto koeficientu 7 %, přičemž byla obcemi kritizována jako nedostačující. Od 1. ledna 2018 byla výše tohoto koeficientu zvýšena na 9 %. 
• Provedená analýza výše „prostředků plynoucích za dítětem a žákem“ ze strany obcí srovnávala v letech 2014 až 2019 vývoj průměrných výdajů obcí na dítě a žáka, který měl ke školám směřovat v rámci podílu z RUD s výší prostředků, které samy obce deklarovaly v rámci výkazů pro hodnocení plnění svých rozpočtů. Z dat vyplývá, že během let 2012 až 2017 byl vykazovaný průměrný příspěvek obcí na jedno dítě a žáka v rámci MŠ a ZŠ na jejich území vyšší než částka, která průměrně na jedno dítě a žáka náležela z podílu na RUD (obce tedy na své školy v celkovém průměru „spíše doplácely“). 
• Po navýšení koeficientu, který určuje objem prostředků, jenž by měl jako příspěvek zřizovatele mířit na provoz škol se situace obrací. Obcemi vykazované příspěvky na jedno dítě a žáka jsou v průměru (nikoliv ve všech obcích) nižší než ty, které by školám dle celkového podílu a průměru na jedno dítě a žáka měly naležet. V roce 2019 byl dle provedené analýzy rozdíl ve srovnání těchto průměrů až 3 800 Kč na jedno dítě a žáka. 
• Pokud se zaměříme na agregovaný – tedy celkový – rozdíl výše objemu prostředků, které by na základě výše uvedeného kritéria měly mířit do mateřských a základních škol zřizovaných obcemi a výše objemu výdajů, které samy obce v rámci svých rozpočtů celkově vykazují, pak v roce 2019 hovoříme o částce blížící se až 4,5 mld. Kč. Tj. z dat vykazovaných samotnými obcemi plyne, že svým školám na provoz v celkovém objemu „neposílají“ až několik miliard korun, které by dle principů RUD měly školám v jejich působnosti náležet. Zůstává otázkou zda-li některé obce (k různosti vykazovaných prostředků viz dále) po navýšení koeficientu skutečně v rámci svého rozpočtování (a jeho metodického vedení) zareagovaly a prostředky na provoz škol navýšily, resp. zda skutečný problém v avizovaném nedostatku daňových příjmů pro hrazení provozních potřeb obecních škol skutečně spočíval ve výši koeficientu (viz dále).
  
• Je zcela zásadní zdůraznit to, jak odlišná a často nesrovnatelná je situace v jednotlivých obcích zřizujících MŠ a ZŠ. Z dat vyplývá, že i v letech 2018 a 2019 více než čtvrtina obcí vydávala na dítě a žáka MŠ a ZŠ více, než kolik za tímto účelem dostávala dle podílu z RUD. To naznačuje, že problém ve financování provozu škol nespočívá pouze v příjmové straně obecních rozpočtů, ale výrazně rovněž v neefektivní organizaci škol (jejich velikosti).
• Lze za ním však rovněž vidět různé přístupy zřizovatelů ke stanovení výše příspěvků mířících na provoz jimi zřizovaných MŠ a ZŠ. Zásadní je v tomto ohledu konstatovat, že často dochází k využívání prostředků získaných na základě výše uvedeného kritéria např. na investice či jiné služby zajišťované obcí, což však neodpovídá původnímu smyslu zavedení kritéria počtu dětí a žáků.
• Komplikovanost a lokální specifika struktury vzdělávacího systému, ale i např. některá omezení vyplývající legislativního vymezení rozpočtové skladby (viz dále), popř. chyby a nepřesnosti výkaznictví samotných obcí (např. obce nevykazují na odpovídajících paragrafech a položkách rozpočtové skladby, ačkoliv prokazatelně zřizují MŠ či ZŠ v právní formě příspěvkové organizace) částečně znemožňují poukázat na situaci v jednotlivých obcích (např. upozorněním na různé extrémní hodnoty). Proto se jí v rámci analýzy podrobněji nevěnujeme. Přesto však je možné nastínit kroky ke zlepšení v dané oblasti, které staví na: vyjasnění legislativního vymezení, popř. na zlepšení samotného rozpočtového výkaznictví a jeho metodického vedení (zvýšení kompetencí rozpočtářů a účetních) či zkvalitnění povinného přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků (realizovaných krajskými úřady či nezávislými auditory).
• Z velké části nevysvětlená heterogenita mezi obcemi i značná absence projevu změny ve vynakládaných prostředcích na hospodaření obcí naznačují, že RUD není zcela ideální kanál pro navyšování prostředků plynoucích do vzdělávání.
• Výsledky analýzy poukazují na zásadní význam publikace a především propojování administrativní dat veřejné správy napřič resorty a sektory (zde konkrétně dat Ministerstva financí a Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy). Propojování dat bezpochyby přispívá ke zkvalitnění výkonu veřejné správy, poskytování veřejných služeb a celkového zlepšení veřejného dohledu nad účelností, efektivností a hospodárností vynakládání veřejných prostředků.
• Pro autory analýzy je právě apel na zvýšení veřejného dohledu nad hospodařením územních samospráv (i státu) velmi zásadní, proto následující Box č. 1 nabízí stručný návod, jak, podobně jako v rámci analýzy samotné, může čtenář rozklíčovat a zkontrolovat to, jakou výši prostředků na provoz škol (celkovou i v přepočtu na dítě a žáka) jeho obec vynakládá. Právě důraz obce na navýšené financování škol v její působnosti může mít poměrně zásadní vliv na kvalitu, průběh, podmínky a v konečném důsledku i výsledky vzdělávání dětí a žáků.